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行政审判庭
一、基本情况（2017.01-2021.10）
行政诉讼概况
1. 行政诉讼收案量总体呈增长趋势
2017年3月集中管辖以来，特别是立案登记制实施以后，金平法院行政案件总收案量为988件。其中，诉讼案件576件，年均增长率为78.4%；非诉案件412件，亦保持稳定增长趋势。相比于集中管辖之前，2021年1月至10月行政诉讼、行政非诉收案量分别为2016年同期收案量的4.92倍、5.14倍。
2. 市直机关案件量最多，各区县分布相对均衡
市直机关作为被告的案件在近五年收案总数中均位居首位，占总收案数的28.31%。以行政机关所属区县作为分类标准，各区县五年来的总收案量排名及比率依次分别为龙湖区（14.85%）、澄海区（13.86%）、金平区（11.89%）、潮南区（11.88%）、潮阳区（10.09%）、濠江区（5.74%）、南澳县（4.35%）。除濠江区、南澳县两个人口较少的区县之外，其他各区之间的案件量相对均衡。
3. 行政诉讼案件类型呈多元化
自集中管辖以来，随着我市经济社会的发展，群众诉求多样化，新类型案件不断出现，金平法院新收一审行政案件类型呈多元化趋势。其中，劳动和社会保障（89件）、公安执法（85件）、不动产管理（69件）、城乡建设（69件）、市场监管（39件）等类型的案件数量较多。
4. 行政机关负责人出庭率情况
2017年1月至2021年10月，各年度行政机关负责人出庭应诉案件数分别为26件、24件、36件、31件、41件，占各年度总开庭数的比率分别为45.61%、27.27%、48.00%、45.59%、51.90%，五年来行政机关负责人总体出庭率为43.05%。其中，连续数年都有分管不同行政管理领域的副市长出庭应诉案件，“告官不见官”的现象逐步扭转。但行政机关正职负责人出庭应诉寥寥无几，行政机关负责人在庭审中陈述意见较少，“出庭不出声”仍是普遍现象。
5. 行政诉讼裁判结果
2017年1月至2021年10月，金平法院新收一审行政案件中已审结的共有422件，判决行政机关败诉的有37件，五年中行政机关总体败诉率为8.77%，低于全省、全国平均水平。2017-2021各年度行政机关一审败诉率分别为16.18%、4.54%、6.42%、8.43%、14.63%，前四年总体趋势呈下降并趋于稳定，2021年呈上升趋势。
五年来，经金平法院调解结案或经协调、释法后原告主动撤诉的案件共有151件，经裁判后双方当事人均未上诉的案件有51件，当事人服判息诉率（调解、撤诉及不上诉案件占结案数比例）为47.86%。法院通过协调，促使行政纠纷实质化解的作用日益显著。
二、司法审查中发现的主要违法问题
（一）机械适用法律，增加行政相对人义务
行政机关应当依照法律规定督促行政相对人履行义务，但应根据相对人的履行能力和立法精神确定其应履行义务的程度。例如，根据《工伤认定办法》第十八条第一款规定的“与用人单位存在劳动关系的证明材料”，是用于工伤认定立案审查，应当是指能初步认定双方劳动关系的证明材料。如果行政机关将该证明材料理解为“足以认定与用人单位存在劳动关系的证明材料”，要求劳动者提交当月工资单、考勤表、同岗同事证明等材料，无疑将工伤认定的实质审查提前到行政立案审查阶段，不当增加了劳动者的举证义务。
（二）文书送达不符合法定程序
这一问题突出表现在留置送达的要件上。行政诉讼法对送达程序未做具体规定，依法应参照民事诉讼法关于送达的规定。民事诉讼法第八十五条和第八十六条的规定，留置送达的前提条件是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书”。在此前提下，行政机关可以将法律文书留置在受送达人住所，并采用见证人见证或拍照、录像等形式记录留置过程。在许多案件中，行政机关仅在受送达人住所没人的情况下将法律文书留在现场，没有证据证明受送达人“拒绝接收法律文书”，显然不符合留置送达的规定。
（三）片面适用法律，忽略法定程序
《城乡规划法》及各省市制定的城乡规划条例对于强制拆除的程序，基本只规定了经责令、催告后拒不履行义务的即可以强制拆除。但行政机关往往忽略了《行政强制法》是规范一切行政强制行为的“基本法”，强制拆除作为行政强制行为的一种，也要符合《行政强制法》的规定。特别是《行政强制法》第四十四条为强制拆除行为专门规定了严格的程序条件，最大程度赋予行政相对人救济权利，体现立法者要求行政机关审慎行使强制拆除权。因此，行政机关如果没有按照《行政强制法》第四十四条的规定，在实施强制拆除前进行公告，并赋予行政相对人申请复议和提起诉讼的救济期间，而是径行实施强制拆除，就属于违法行政。
（四）对司法解释、司法文件缺乏了解
行政机关在执法时的法律依据往往侧重于法律、法规、规章和本部门的规范性文件。但在司法审查中，人民法院除了依照法律、法规、规章和参照规范性文件进行审查之外，最高法院的司法解释和省法院的司法文件也是司法审查的重要依据。例如，在工伤认定案件中，最高法行他字第10号答复明确了超过法定退休年龄的务工农民因工受伤应当适用《工伤保险条例》的法律适用规则。司法答复虽然不具有普遍约束力，但和最高法发布的典型案例一样，具有极强的参考价值，人社部门参照该规则对务工农民认定工伤，不违反工伤认定法律法规的立法精神。
（五）认定事实的证据意识不足
认定事实清楚，证据充分，是行政行为合法性的重要条件之一。行政机关作出行政行为必须遵循“先取证、后裁决”原则，穷尽调查手段，相关证据要能形成证据链，达到足以认定案件事实的程度，不能仅凭孤证或猜测性推理去认定事实，在未取得充分证据的情况下作出行政行为，或者在行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼后再补充调查证据。
三、审判成效及工作经验
（一）全力服务我市建设省域副中心城市工作大局
金平法院作为汕头市的基层审判机关和一审行政案件集中管辖法院，在审查行政案件时始终牢牢把握好政治站位，坚持改革创新，为我市进一步优化营商环境，建设省域副中心城市提供了有力的司法保障。
设计时速350公里/小时的汕汕高铁是我市打造全国性交通枢纽的重要一环，金平法院在高铁工程建设期间就受理了在我市潮阳区因相关拆迁工作引起的3起行政纠纷案件。在处理此类案件时，法官通过与原告的交流，了解到原告并非反对高铁建设项目，而是在拆迁工作中因为误解或错过政策优惠期而引起利益冲突。对此，金平法院紧紧抓住关键矛盾，多次组织原告与相关部门座谈协商，耐心向原告解释有关政策规定，争取在现有政策下最大程度保障原告的合法利益。最终，三案原告均表示理解并接受了现有拆迁政策，主动撤诉并按时腾房腾地，还带动其他尚在观望的拆迁户按时搬迁，三案被告潮阳区贵屿镇人民政府专程送来感谢信，高铁工程潮阳段也未因诉讼而拖沓工期。
（二）力促行政争议实质化解
在部分行政诉讼案件中，作为案件司法审查重心的被诉行政行为并不是案件实质纠纷的焦点，即行政争议的解决并非当事人的真实诉求。在这类案件中，不论是维持还是撤销被诉行政行为，都无法真正化解当事人的实质纠纷。针对此类案件，金平法院在开庭前都会召集各方当事人进行座谈协商，引导行政机关与行政相对人朝着协作共赢的方向解决实质纠纷，避免采取对抗式方法激化矛盾，形成独具特色的“金平模式”。近五年来，金平法院行政诉讼协调模式被证明是切实有效的纠纷解决机制，在120多件案件中成功引导化解当事人纠纷，切实回应了原告的根本诉求，原告自愿撤诉，实现案结事了，办案成效得到原告与行政机关双方的肯定，真正做到法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。
（三）司法行政良性互动，推动法治政府建设
行政诉讼司法审查是行政机关依法行政、文明执法的标杆，充分发挥司法审查标准的指导性作用，对于法治政府建设不无裨益。自集中管辖以来，案件量的增长虽然增加审判人员的工作压力，但也为行政实务调研、经验总结提供了样本基础，让司法审查标准的科学化、规范化成为可能。多年来，金平法院通过司法建议、座谈交流、判后释法等多种形式，引导行政机关依法行政，促进行政执法人员法律意识、程序意识、证据意识的增强，我市行政机关，特别是非中心城区行政机关的依法行政水平有了显著提升，行政机关后续类案败诉率明显下降。
四、工作改革及建议
（一）进一步发挥行政机关负责人出庭应诉制度的作用
行政案件集中管辖以来，金平法院行政案件中行政机关负责人出庭率虽然有所增长，但五年总体出庭率仍未达到开庭数的一半，仅今年才突破50%，还有较大的提升空间。接下来，金平法院需加强与各级人民政府的沟通，配合市司法局建立全市行政案件和行政机关负责人出庭应诉年度报告制度，解决“告官不见官”现象。同时，需继续落实行政机关负责人无法出庭的说明制度，让行政机关负责人出庭成为常态，在社会关注度高的案件中倡导行政机关正职负责人出庭应诉，提倡行政机关负责人“出声”“出力”，参与庭审发言陈述和案件协调工作，充分发挥这一制度的作用。
（二）加强司法与行政互动，助力建设法治汕头
建议定期召开行政专业法官会议，专门总结研究司法审查中行政行为的违法成因，通过发布行政诉讼白皮书、法官授课、专题座谈、司法建议、旁听庭审等形式，引导行政执法人员按照司法审查标准严格依法行政，并将这一系列做法制度化、规范化，形成金平法院与各行政机关沟通交流的稳定渠道。
（三）弥补行政法律普法宣传短板
近年来，我市开展了许多普法宣传活动，但多以民法典宣传和刑事案件报道为主，鲜有关于行政法律的普法宣传活动。行政法律体系复杂、内容繁多，难以法典化，一般市民乃至行政执法人员学习起来都比较困难，但行政法律与市民生活息息相关，是行政行为合法性的准绳，通过深入学习行政法律，能提高公民监督公权力的能力和积极性，提升行政执法人员的法律意识，进而规范行政执法行为。
金平法院作为汕头市基层法院行政案件集中管辖法院，有义务担起我市行政法律普法宣传的重责，建议重点开展行政法律普法宣传系列活动，弥补我市行政法律普法宣传的短板，为我市开展文明法治文化活动，建设法治政府、法治社会贡献一份力量。
文 稿 | 行政审判庭 杨 捷原 文 | 《汕头审判》2022/01
责任编审 | 曾 琳
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