| 检察改革十年成就述评中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心 目录 序言 一、深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制 （一）全面落实检察机关司法责任制 （二）完善综合配套制度（三）强化检察权依法独立公正行使 二、重构“四大检察”法律监督新格局 （一）推动实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构（二）融入和推动刑事司法制度改革（三）创新民事检察机制（四）深化行政检察监督制度建设（五）建立健全中国特色公益诉讼检察制度 三、依法能动融入国家治理体系和治理能力现代化 （一）创新完善法律监督方式方法 （二）建立落实群众信访件件有回复制度 （三）健全完善未成年人检察体制机制 （四）创新举措营造法治化营商环境 四、不断优化中国特色检察管理制度 （一）创建以“案-件比”为核心的案件质量指标评价体系 （二）完善检察人员考核机制 （三）促进建立法律职业共同体同堂培训机制 （四）完善检察人员能力素养提升机制 （五）升级检察信息网络体系 五、未来五年检察改革展望 （一）关于加强和完善中国特色检察机关法律监督体系 （二）关于全面准确落实司法责任制 （三）关于健全检察机关能动服务大局制度体系 （四）关于建立健全“数字检察”工作机制（五）关于全面构建检察机关现代化管理体系 结语 序言党的二十大报告专章部署坚持全面依法治国、推进法治中国建设，明确提出“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。报告特别强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，这是中国共产党成立以来，在历届党的代表大会报告中的第一次，也是继2021年6月党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）后，又一次明确部署加强检察机关法律监督工作，为当前与今后一个时期包括检察改革在内的各项检察工作提供了目标方向、行动指南，赋予了检察机关更重的政治责任、法治责任、检察责任。 人民检察制度自创立以来，始终与中国革命、建设、改革同呼吸、共命运。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，最高人民检察院（以下简称最高检）带领各级检察机关认真贯彻党中央决策部署，先后制定实施了2013—2017年、2018—2022年检察改革工作规划等一系列改革文件，深化检察改革，努力跟上、积极适应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面新的更高内涵的需求，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。特别是党的十九大以来，最高检紧紧围绕全面深化改革总目标，适应人民群众更高司法需求，提出并落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总要求，推动检察机关机构重组、机制重塑，形成“四大检察”法律监督工作新格局，检察工作质效和司法公信力不断提升，在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用日益凸显。十三届全国人大连续四次把“四大检察”写入对最高检工作报告的决议中，从最高权力机关法律决议的角度对检察改革予以肯定。各级检察机关、全体检察人员积极投入改革大潮，更新理念、开阔视野，以高度政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，为促进经济社会发展作出了积极贡献。 回顾十年改革历程，检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，自觉适应新时代新要求，披荆斩棘、攻坚克难、守正创新，始终坚持党对检察工作的绝对领导，把习近平总书记重要指示批示和党中央重大决策部署落实融入检察改革全过程各方面；始终坚持以服务大局为己任，完善检察机关服务大局机制，充分发挥法治对经济社会发展的引领、规范、保障作用；始终坚持以人民为中心，紧盯人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高内涵的需求，构建为民、便民、利民的检察新机制，改进优化检察工作；始终坚持问题导向，致力解决法律监督工作中的困难和问题，打通改革堵点难点，释放检察生产力；始终坚持一分部署、九分落实，统筹规划、协同推进各项改革措施落地见效，通过提出并稳健落实一系列新理念新举措，取得一系列新突破新成果，推动中国特色社会主义检察制度不断发展完善、走向成熟。 一、深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制 司法责任制改革作为党的十八届三中、四中全会部署的重要任务，是完善司法权运行机制的关键，也是深化司法体制改革的核心，在司法体制改革中具有基础性、全局性地位。检察机关的司法责任制是基于检察机关的法定职权和履职规律，科学界定检察人员、办案组织的职权、责任，明确司法责任承担主体、范围和追责条件、方式，以实现检察权公正高效运行的管理制度。 司法责任制改革有利于增强检察官司法办案的责任心，促进检察官依法公正履行职责；有利于解决当前司法活动中的突出问题，提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；有利于促进检察人员提高自身素质，推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。 （一）全面落实检察机关司法责任制 2014年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化司法体制改革和社会体制改革的意见》及贯彻实施分工方案，2015年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，对司法责任制改革做出系统安排。2015年9月，最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确了检察机关落实司法责任制的各项工作，指导全国各级检察机关推进司法责任制改革。 ──检察人员分类管理改革顺利实施 党的十八届四中全会提出，必须完善司法管理体制。实现司法管理体制的科学化、现代化，关键在人。按照中央统一部署，最高检会同中组部、中政委、最高法等出台《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》等文件，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，进一步完善了相应类别的人员比例、职务序列、管理规范。从队伍结构看，2022年，全国实行分类管理的检察人员总计18万余人。其中，检察官6.9万余人，占38.4%；检察辅助人员7.4万余人，占41.2%；司法行政人员3.7万余人，占20.4%。十年来，最高检按照党中央统一部署，配合组织部门，积极推进检察人员分类管理改革。实践证明，改革后的各类检察人员职权责任更加明晰，职业前景和发展空间更加广阔，办案人员与辅助人员结构更为合理。 ──全面落实检察官员额制 落实员额制，司法人员职业化与专业化的改革目标方可真正实现，司法责任制的全面推行才有立根之基。检察官员额制改革，体现了检察官数量、比例的合理控制，反映了办案力量分配的科学要求。一是合理控制检察官员额比例。员额制改革前，全国检察机关中检察官的比例为政法专项编制的68.2%。员额制改革后，检察官比例控制在政法专项编制的39%以下。二是建立建成检察官遴选制度。检察官作为专业司法人员，其任职不能简单等同于公务员的公开招录或党政干部的选拔任用，既要在遴选过程中特别注重业务能力的把关，也须防止按照行政级别和论资排辈等方式确定入额人选。为提高检察官遴选工作的公信力和权威性，在中央和省级层面设立检察官遴选委员会，分别负责对最高检检察官人选与全省初任检察官的专业能力审核。2014年12月，全国首个省级检察官遴选委员会在上海成立。2017年6月，最高检检察官遴选委员会成立，由15名委员组成，其中包括专门委员8名、专家委员7名。2019年检察官法以立法形式明确了检察官遴选委员会的法律地位。2020年1月，最高检印发《人民检察院检察官遴选办法》，检察官遴选工作的规范性、科学性、时效性显著提升。三是建立健全检察官员额动态调整机制。根据案件数量和人员编制变化情况，应当适时对同一地区不同检察院的检察官员额数量比例进行调整，确保员额配置向基层一线业务部门、向人均办案量大的检察院倾斜。2019年10月，最高检出台《省以下人民检察院检察官员额动态调整指导意见》，规定各地检察官员额由省级检察院在核定总量内统筹管理，原则上以设区的市为单位在全省范围内配置使用、动态调整，市级检察院可以根据省级检察院的部署调整辖区内员额分配，并对调整的情形、程序作出了具体要求。按照最高检的工作部署，各省级检察院结合工作实际，相继制定实施辖区检察官员额动态调整的管理办法，解决了一系列问题，取得了较好效果。四是建立科学合理的检察官员额退出机制。2019年修订后的检察官法规定了不得担任检察官的四种情形和应当免去检察官职务的八种情形。2019年10月，最高检出台《人民检察院检察官员额退出办法》，明确检察官自然退出、应当退出及自愿申请退出的情形，进一步细化因“不能胜任检察官职务”退出员额的五种情形，并规范检察官退额程序、复核程序、转任程序等。截至2022年12月，2100余名检察官因考核退出员额，员额退出机制实效初显。 ──改革检察办案模式 长期以来，我国检察机关内部实行检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定的办案模式。在传统模式下，办案过程中的层层审批和逐级把关，极易导致权责不清，最终影响案件办理质效。如何改革检察办案模式，更好维护司法公正，党中央作出了部署，检察机关认真贯彻落实。2015年，最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，废止了传统的三级审批制，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。2018年修改的人民检察院组织法将前述改革成果上升为法律规定，明确了独任检察官、检察官办案组、检察长和检察委员会四类办案组织及其职责权限。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官担任主办检察官，组织、指挥办案组办理案件。对于普通案件，实行授权制办案模式，将法律赋予检察机关的司法办案职权委托检察官行使，由检察官在职权范围内负责；对于重大、疑难、复杂案件，实行分权制的办案模式，由检察官负责审查证据、认定事实，检察长或者检察委员会对办案事项作出处理决定并对此负责。随着改革不断深入，权责明晰、分工协作、运转有序的检察办案模式逐渐完善，办案质效得到普遍提高。 （二）完善综合配套制度 党的十九大指出，要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。2020年3月，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，对进一步深化司法责任制综合配套改革予以统筹安排。最高检制定实施方案和任务清单，就优化司法职权配置、健全内部监督管理机制等方面的工作作出了进一步细化。近年来，检察机关贯彻中央部署，稳步推进各项机制健全完善，基本形成落实司法责任制的有效配套体系。 ──建立健全“四项规则体系” 2017年3月，最高检印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》，立足不同层级检察院的职能和定位，科学界定了检察机关内部司法办案权限。根据中央重大决策部署和司法体制改革实践，检察系统积极推动人民检察院组织法、刑事诉讼法、检察官法等法律法规的修订修改，制定实施《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》，明确检察委员会、检察长、检察官在办理刑事、民事、行政和公益诉讼检察案件中的职责，强化检察长、业务部门负责人的监督管理责任，进一步优化司法职权配置。比如，为贯彻落实检察官办案责任制，实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的目标，《人民检察院刑事诉讼规则》明确，检察机关办理刑事案件，由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定，并依照规定承担相应司法责任。同时，为完善办案机制、提升办案质量，还对检察长、业务机构负责人的监督、管理职责作了明确，体现了放权与监督管理的有机统一。 ──推进监督制约机制建设 最高检联合中央政法委、最高法印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》等文件，统筹部署规范司法权力配置、完善案件监督管理、健全司法监督制约机制等工作。健全案件管理制度，对办案工作实行统一集中管理、流程监控，全面记录检察官办案信息，实行全程留痕。建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制，健全案件评查机制，建立检察案件编号终身制，让司法责任分明、可追、可溯。各级检察机关结合本地实际制定落实专门实施方案，推动在更高层次上实现执法司法权力与责任的平衡、放权与监督的结合、公正与效率的统一。 ──制定落实司法责任追究和检察官惩戒制度 按照中央提出的改革要求，最高检制发《人民检察院司法责任追究条例》《检察官惩戒工作程序规定（试行）》等规范性文件，基本完成了检察机关司法责任追究和检察官惩戒制度的顶层设计。各省级检察院修改完善检察官办案权力清单，细化分层分类授权，确保检察官在权限内独立行使职权，司法责任认定与追究“有单可循”。实践中，检察机关坚持“纠错不能止于国家赔偿，追责必须落到责任主体”的精神，2021年重点对2018年以来再审改判无罪的240余件刑事错案启动追责，对“张玉环案”“张志超案”等错误关押十年以上的20余件案件直接挂牌督办，共对510余名检察人员追责问责，其中退休人员120余人。2022年继续对2021年再审改判无罪的近80件刑事错案进行排查、督促追责。同时，建立健全常态化开展司法责任追究和检察官惩戒工作机制，做到“发现一起、查处一起”。这些举措让司法责任制“长出牙齿”，倒逼检察人员依法履职，公正司法，促进提升司法公信力。 ──健全入额院领导带头办案制度 “坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”是习近平法治思想的重要内容。紧紧抓住“关键少数”，切实发挥各级检察院入额领导干部在司法办案中的带头、示范、引领作用，是检察机关推动落实司法责任制改革的重要手段。2018年7月，最高检明确要求各级检察院检察长都要积极主动直接办案，特别是带头办理疑难、复杂、有影响性的案件。2019年4月，最高检印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》，对领导干部办案作了具体规定。根据相关文件要求，检察机关持续通报全国范围内入额院领导的办案情况，总结经验、指出问题，压实带头办案职责，同时建立“正面清单”“负面清单”制度，将清单事项纳入通报范围，与分案机制、考核通报分析机制有机衔接，确保领导干部带头办案落到实处。几年来，入额院领导带头办理重大疑难复杂案件近260万件，各级检察院检察长、受检察长委托的副检察长共列席人民法院审判委员会会议6万余人次。 （三）强化检察权依法独立公正行使 党的十八大指出，进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判 |
